In Ausgabe 3/2011 haben wir bereits über die beschränkten Möglichkeiten des Bauens im sog. „Außenbereich“ berichtet, die sich im Wesentlichen auf die sogenannten „privilegierten“ Bauvorhaben nach § 35 Baugesetzbuch (BauGB) beschränken.
Zu diesen zählen insbesondere Vorhaben für land- und forstwirtschaftliche Betriebe, ortsgebundene Gewerbebetriebe, Ver-, Entsorgungs- und bestimmte Energieanlagen. Abseits der vorgenannten eng eingegrenzten privilegierten Vorhaben ist es schwer im Außenbereich Bauvorhaben umzusetzen. Hintergrund hierfür sind öffentliche Belange wie der Umwelt- und Naturschutz, die Vermeidung von Zersiedelung sowie die Unwirtschaftlichkeit einer Erschließung.
Was ist der Außenbereich?
Im Baugesetzbuch wird der Außenbereich nicht definiert. Es ist daher einfacher zu beantworten, was zum „Innenbereich“ zählt – und im Umkehrschluss damit nicht zum Außenbereich gehört: Als „Innenbereich“ werden die Flächen der „im Zusammenhang bebauten Ortsteile“ gemäß § 34 BauGB innerhalb einer Gemeinde bezeichnet, die nicht durch einen qualifizierten Bebauungsplan überplant sind. Vorausgesetzt, dass dieser im Zusammenhang bebaute Ortsteil nicht nur einen Siedlungssplitter darstellt, sondern mindestens eine Ortsteilgemeinschaft entfaltet bzw. Teil eines Ortsteils ist. Da die jeweiligen Siedlungszusammenhänge oftmals strittig sind, werden hierzu von den Gemeinden häufig sog. „Innenbereichs- oder Klarstellungssatzungen“ gemäß § 34 BauGB erlassen. Hinzu kommen alle durch einen Bebauungsplan überplanten Bereiche, also Bebauungs- oder Vorhaben und Erschließungspläne die entweder bereits rechtskräftig oder nach § 33 (1) BauGB planreif sind. Der „Außenbereich“ ist demzufolge die Summe aller Flächen, die weder durch einen qualifizierten Bebauungsplan überplant noch den im Zusammenhang bebauten Ortsteilen zuzuordnen sind.
In seiner Grundsatzentscheidung von 1964 hat das Bundesverwaltungsgericht – für eine damals im Wesentlichen noch weitgehend unbebaute, leere Landschaft – dazu festgelegt, dass das Bauen im Außenbereich grundsätzlich unterbleiben solle.
Bisherige Rechtslage
Bis Mai 2017 stellte die sog. Außenbereichssatzung“ den einzigen Sonderfall für Planungen im Außenbereich dar. Auch als „Lückenfüllungssatzung“ bezeichnet, können durch sie unter bestimmten Voraussetzungen in geringem Umfang auch nicht privilegierte Baumaßnahmen ermöglicht und damit für die Bewohner dieser Bereiche gewisse Erleichterungen geschaffen werden. Dies kann im Einzelfall sinnvoll sein, um die Bestandserhaltung oder erforderliche Entwicklung eines Bereiches planungsrechtlich abzusichern.
Die Satzungshoheit für die Aufstellung einer Außenbereichsatzung liegt bei der jeweiligen Stadt oder Gemeinde. Sinn und Zweck einer Außenbereichsatzung ist es, vorhandene Baustrukturen (Gebäude, Infrastrukturanlagen) durch die Nutzung von Lücken (jedoch ohne Außenerweiterungen) künftig besser nutzen zu können. Die Satzungen dürfen sich nur auf bereits bebaute Bereiche beziehen und können für kleine Weiler, Streu- oder Splittersiedlungen genutzt werden, die im sog. „nicht überplanten Außenbereich“ liegen. Die Außenbereichsatzung grenzt Bereiche ab, die im Flächennutzungsplan der Gemeinde meist als „Fläche für die Landwirtschaft“ (ggf. auch als „Wald“) dargestellt sind, innerhalb derer damit eine Bebauung möglich wird, welche ohne diese Satzung nicht zulässig wäre.
Mit dieser Satzung werden im Wesentlichen Wohnnutzungen ermöglicht. Dabei muss in diesen Bereichen – gemäß den Bestimmungen des § 35, Abs. 6 BauGB – eine „Wohnbebauung von einigem Gewicht“ vorhanden sein, was vom Gesetzgeber nicht näher definiert ist, in der Regel jedoch ab ca. sechs Wohngebäuden gegeben sein dürfte. Die Satzung kann aber auch auf Vorhaben erstreckt werden, die kleineren, nicht wesentlich störenden, Handwerks- und Gewerbebetrieben oder der Ausübung freier Berufe dienen.
Der Gesetzgeber hat ferner als Voraussetzung für die Aufstellung einer Außenbereichsatzung bestimmt, dass der Satzungsbereich „nicht überwiegend landwirtschaftlich geprägt“ sein darf, da der Außenbereich als Produktionsraum für die Landwirtschaft erhalten und geschützt werden soll. Die Kommune hat also zu prüfen, ob die gesetzlich vorgegebenen Bestimmungen für das in Rede stehende Gebiet erfüllt sind.
Am 13. Mai 2017 trat mit dem „Gesetz zur Umsetzung der Richtlinie 2014/52/EU im Städtebaurecht und zur Stärkung des neuen Zusammenhalts in der Stadt“ die vierte Städtebaurechtsnovelle in dieser Legislaturperiode in Kraft. Anlass für die jetzige Novelle im Baurecht ist die bis zum 16. Mai 2017 umzusetzende EU-UVP-Änd-RL 2014. Zusätzlich soll mit dem neuen Städtebaurecht das Zusammenleben in Städten und Gemeinden gestärkt werden.
Die BauGB-Novelle: § 13b BauGB
Neu hinzugekommen ist durch die Novellierung des Baugesetzbuches der § 13b BauGB „Einbeziehung von Außenbereichsflächen in das beschleunigte Verfahren“. Damit wird die Anwendung des bestehenden beschleunigten Verfahrens nach § 13a BauGB, zeitlich befristet, auch für Bebauungspläne für Außenbereichsflächen ermöglicht. Hintergrund ist insbesondere die große Nachfrage nach Wohnbauland. Zur Anwendung kommt die neue Regelung bei Bebauungsplänen für Außenbereichsflächen i.S.d. § 35 BauGB (Bauen im Außenbereich). Dabei muss sich das Plangebiet unmittelbar, jedoch in beliebiger Richtung, an im Zusammenhang bebaute Ortsteile anschließen. Es muss sich hierbei aber nicht um Innenbereichsflächen i.S.d. § 34 BauGB (Zulässigkeit von Vorhaben innerhalb der im Zusammenhang bebauten Ortsteile) handeln. Ausnahmen sind zulässig, wenn nahtloses Anschließen nicht möglich ist, jedoch ein unmittelbarer städtebaulicher Zusammenhang besteht. Das unterscheidet die Anwendung des § 13b BauGB deutlich vom „Lückenfüller“ Außenbereichssatzung.
In Gebieten, deren Bebauungsplan nach § 13b BauGB aufgestellt wird, sind ausschließlich Wohnnutzungen zulässig. Neben reinen Wohngebäuden dürften auch Gebäude, die der Betreuung und Pflege ihrer Bewohner dienen sowie einzelne Räume für eine freiberufliche Tätigkeit zulässig sein. Andere Gebietskategorien oder Nutzungen sind ausgeschlossen.
Eine weitere Einschränkung besteht durch die limitierte Plangebietsgröße: Die Grundfläche aller Wohngebäude darf insgesamt nicht mehr als 10.000 m² betragen. Ausgedrückt wird dies in Bebauungsplänen durch die Grundflächenzahl (GRZ), die in Wohngebieten maximal 0,4 betragen darf (gem. § 17 BauNVO). Für die Bebauungspläne bedeutet dies, dass die maximale festzusetzende, zulässige Wohnbaufläche bei ca. 25.000 m² liegt. Die insgesamt bebaubare Fläche ist auch dann maßgeblich, wenn die einbezogenen Flächen bereits teilweise bebaut sind. Um eine Aneinanderreihung mehrere Bebauungspläne nach § 13b BauGB und damit eine weitreichende Flächeninanspruchnahme zu verhindern, müssen mehrere in einem engen räumlichen, zeitlichen und sachlichen Zusammenhang stehende Bebauungspläne zusammengefasst werden. Wird hierbei die maximale Plangebietsgröße für die Anwendung des § 13b BauGB überschritten, ist der Bebauungsplan im Regelverfahren aufzustellen.
Generell ausgeschlossen ist die Anwendung des § 13b BauGB, wenn durch den Bebauungsplan die Zulässigkeit von Vorhaben begründet wird, die einer Pflicht zur Durchführung einer Umweltverträglichkeitsprüfung nach UVPG oder nach Landesrecht unterliegen. Weitere Ausschlusskriterien sind entweder Anhaltspunkte für die Beeinträchtigung von FFH- oder europäischen Vogelschutzgebieten oder dafür, dass bei der Planung Pflichten zur Vermeidung oder Begrenzung der Auswirkungen von schweren Unfällen nach § 50 Satz 1 BImSchG zu beachten sind.
Ein Verfahren nach § 13b BauGB weist dieselben Besonderheiten auf, wie sie bereits durch das beschleunigte Verfahren nach §13a BauGB bekannt sind:
Obwohl Bebauungspläne im Allgemeinen aus dem Flächennutzungsplan entwickelt werden sollen, kann darauf beim beschleunigten Verfahren verzichtet werden. Hier besteht die Möglichkeit, einen von den Darstellungen des Flächennutzungsplans abweichenden Bebauungsplan auch vor der Anpassung des Flächennutzungsplans aufzustellen. Um eine geordnete städtebauliche Entwicklung dennoch zu gewährleisten, ist der Flächennutzungsplan im Wege der Berichtigung nachträglich anzupassen.
Auf eine frühzeitige Öffentlichkeitsbeteiligung darf verzichtet werden, wodurch das Verfahren intentionsgemäß verschlankt und beschleunigt wird. Statt der öffentlichen Auslegung ist auch eine Beteiligung der Betroffenen zulässig, wobei diese Beteiligungsform nicht unproblematisch ist, so dass meist auf den üblichen Ablauf einer Offenlage zurückgegriffen wird. Auch die Behördenbeteiligung darf auf die berührten Stellen beschränkt werden.
Zwar darf auf eine Umweltprüfung und die damit verbundenen Verfahrensschritte (förmlicher Umweltbericht) verzichtet werden, jedoch sind auch im beschleunigten Verfahren eventuell berührte Umweltbelange i.S.d. § 1 Abs. 6 Nr. 7 BauGB zu ermitteln, zu bewerten und gegeneinander und untereinander gerecht abzuwägen. Auch die Ermittlung von durch den Bebauungsplan verursachten Eingriffen in Natur und Landschaft ist entbehrlich, da die naturschutzrechtliche Eingriffsregelung aufgrund des Verweises auf § 13 a Abs.
2 Nr. 4 BauGB nicht anwendbar ist. Unberührt von den Ausnahmen bleiben, wie bei § 13a BauGB, ggf. betroffene Regelungen zum Arten- und Biotopschutz.
Verbunden mit den Besonderheiten dieses Verfahrens sind Hinweispflichten. Sofern von den oben genannten Wahlmöglichkeiten Gebrauch gemacht wird, ist dies öffentlich bekannt zu machen.
Trotz aller Erleichterungen müssen auch bei Verfahren nach § 13b BauGB die allgemeingültigen Anforderungen an jede Bauleitplanung gewahrt werden: Die Erforderlichkeit der Planung muss gegeben, der Belangekatalog (§ 1 Abs. 6 BauGB) berücksichtigt und der Innenentwicklung Vorrang vor Entwicklungen im Außenbereich eingeräumt werden. Ein letzter Hinweis noch: Auch Bebauungspläne nach § 13b BauGB sind eine Satzung und durch das Instrument der Normenkontrollklage nach § 47 Abs. 1 Nr. 1 VwGO angreifbar. Wer nun glaubt, man könne sich in Ruhe nach geeigneten Flächen in der eigenen Stadt oder Gemeinde umschauen, der irrt. Das Verfahren nach § 13b BauGB ist zeitlich befristet. Es darf seit Mai 2017 angewendet werden, muss aber bis zum 31. Dezember 2019, z.B. durch einen Aufstellungsbeschluss, förmlich eingeleitet sein. Der Satzungsbeschluss ist bis zum 31. Dezember 2021 zu fassen, so dass interessierte Kommunen mit der Umsetzung geeigneter Planungen nicht zu lange warten sollten.
Ziel muss es in jedem Fall sein, die hier vorgestellten Instrumente qualifiziert und bewusst zurückhaltend anzuwenden, um nicht mit fehlerhaften Satzungen in die Falle zu laufen. Hier steht die PE Becker GmbH als kompetenter Partner mit langjähriger Erfahrung und mit einem stets mit den aktuellen Anforderungen vertrauten Team als Berater zur Verfügung.
Jennifer Conzen M.A., Geographin